二、中国、联合国与全球治理

点击数：1301发布时间：2014-10-30 10:32:46　

二、中国、联合国与全球治理

徐浩良

联合国助理秘书长、联合国开发计划署亚太局局长

亲爱的各位朋友、各位同事，尊敬的各位来宾：

我很高兴能参与此次“变革中的全球治理：中国与联合国”国际会议，此次会议意义重大，正当其时。感谢主办方邀请我到此演讲。2012年，联合国开发计划署和中国国际经济交流中心发起了一个联合项目，组织了全球治理高层政策论坛，并出版了中英文版的《重构全球治理——有效性、包容性及中国的全球角色》报告。在该联合项目中，我们与外交部合作。我很欣慰地看到，本次会议上的交流讨论将为全球治理这一重要领域提供新的真知灼见。

近几十年来，许多曾经的低收入国家取得了较快的增长和社会经济发展，带来了许多资金、技术及人力资本，可用于帮助其他发展中国家，促进发展改革和转型。这些新兴经济体近期克服了许多相同的挑战，因此也有许多经验可供借鉴。名为《南方的崛起：多元化世界中的人类进步》的2013年人类发展报告强调了这些新的事实，并指出：新型经济体已经成为社会经济政策的创新源泉；新型经济体作为其他发展中国家的经济合作伙伴，其作用愈发重要；新型经济体必将在国际治理体系中扮演更重要的角色。

中国是世界人口第一大国、世界第二大经济体，也是世界最大的货物贸易国。中国在许多方面正逐渐成为国际事务的领导者，并对新兴的国际治理制度、进程和规范发挥日益重要的影响。中国是联合国的创始成员国，也是联合国安理会常任理事国。近年来，中国对联合国的贡献日益突出，已经成为联合国维和费用的第六大缴费国，中国维和部队人数是五个常任理事国中最多的。

因此，世界对中国的期待也发生了变化。世界对中国的期待更加多元化，涉及和平与安全、贸易与投资、人权、治理和国际发展合作等诸多方面。与此同时，我们必须意识到：尽管中国在许多领域取得了成功，但中国仍是一个发展中国家，面临诸多发展问题，并且中国也将自身定位成发展中国家。根据世界银行2013年的数据，中国的人均GDP为6091美元，远远低于挪威的99558美元，美国的51749美元，日本的46720美元，德国的41863美元和马来西亚的10432美元。根据2012年中国的官方数据，中国仍有近1亿农村贫困人口，基尼系数达0.474。居住在中国的人都能充分理解，中国在环境保护和可持续发展方面正面临严峻挑战。由于数十年的快速经济发展，以及对现行法律的疏忽和执法不力，当前，空气污染、土地和水污染及粮食安全问题正影响着数以千万计的中国人。大规模城市化的副作用也日渐显现，如青年就业问题、农民工在城市新环境中的心理问题及城市可持续发展问题。中国的人类发展指数仅为0.699，排在世界第101位，排名第一的挪威为0.955，第三位美国为0.937，第10位日本为0.912，第64位马来西亚为0.769。

尽管存在上述问题，但是世界对中国的期待的确已经发生了改变。中国的经济和社会将会继续发展。与此同时，中国将更加注重自身的国际形象，积极回应世界对中国的期待。这不仅关乎政治、安全、贸易和投资，而且关乎另一个极其重要的领域，这一领域近年来变化迅速，中国在该领域中可以发挥强有力的领导作用——这就是发展和人道主义合作领域，我今天的发言也将围绕这一领域展开。

过去几十年来，中国已经支援了全球许多其他的发展中国家，投资公共基础设施建设、进行知识和技术转移、培训政府官员等。中国还帮助许多受灾国家重建家园，作出了杰出贡献。2013年，亚洲开发研究所回顾了金砖五国的发展合作，估算出中国每年提供的援助至少价值40亿美元。中国一贯坚持在南南合作和双边合作的基础上提供发展援助。2011年《中国的对外援助》白皮书明确指出，中国的对外援助基于“平等互利，注重实效，与时俱进，不附带任何政治条件”的原则。白皮书还指出，“中国的对外援助以提供双边援助为主，同时在力所能及的前提下支持和参与联合国等多边机构的发展援助工作，并本着开放的态度同多边组织和其他国家在发展援助领域积极开展交流，探讨务实合作” 。

因此，尽管中国通过缴纳会费，在所有联合国专门机构中都作出了贡献，并通过包括联合国机构和计划在内的多边渠道进行对外援助，尤其是灾后援助，但是，中国的对外援助仍以双边援助为主，主要由商务部负责。我认为，中国有如下顾虑：如果中国更多地利用联合国等多边机构进行对外援助，这样一来，中国就有可能会被视为援助国，而非发展中国家。中国仍需要发展，并且与所有发展中国家紧密团结在一起。

同时，现在有这个需要，也有这个空间让中国发展创新思维和新方法，使中国能够更好地探寻对外援助的新方式，并且深化在国际与国家级别的平台上的参与度。在这次讨论中，我将关注于一些关于中国对外援助的议题，并分享关于中国和联合国未来应当如何更高效合作开展工作的想法。这包括中国发挥联合国在开展对外援助以及其内部决策和协调机制的积极作用；联合国对于中国的价值和中国与联合国合作所能获得的收益；中国需要通过多渠道的发展合作对话获益；以及中国需要培养年轻的专业人士进一步发展其援助项目。

如我之前所提到的，中国在各个联合国发展机构的贡献某种程度上被局限于通过各个相关部委对联合国专门机构提供的会费。为应对人道主义危机所提供的财政和重要援助，包括对联合国的贡献，中国还对联合国发展的基金和项目做出了贡献，如联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国人口活动基金会和联合国妇女署，但这类资金很有限。举例来说，在2013年，中国对联合国开发计划署的贡献创下历史新高，达到600万美元，其中包括支持三边合作、南南合作的专项资金。我可以理解其中缘由，这是因为中国是一个发展中国家，事实上还在接受援助。

但是，与此同时，众所周知，中国对世界银行和其他国际金融机构都作出了巨大贡献。根据我在这些机构网站上查到的资料，中国在世界银行的认购股份占5.76%（129亿美元），是仅次于美国和日本的第三大会员国。2010年，中国向国际开发协会（IDA）第16次补充资金会议支付了1.61亿美元，并向其他信托基金注资。2006—2011年，中国还向世界银行作为各种全球纵向基金的信托人提供了8000万美元，包括全球环境基金（GEF）、适应基金、特别气候变化基金以及抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金（GFATM）等（中国也是其中一些基金的受益国）。在亚洲开发银行方面，中国最近向亚洲开发银行注资6500万美元，向技术援助专项基金（TA Special Fund）注资641万美元，2012年向中国减贫与区域合作基金注入补充资金2000万美元。同样，中国也对非洲开发银行提供了可观的资金。

为什么会有这样的差距？这其中是否存在一个逻辑问题，至少表象看来如此，中国是否更加重视加权表决系统的机构，而不那么看重各国都拥有平等参与权的联合国发展相关系统？中国在国际金融机构中有更多的话语权吗？有证据能够证明中国在国际金融机构的投入回报率更高吗？还是看谁在决定工作的重点？世界银行为发展金融每年提供250—300亿美元的贷款，仅联合国开发计划署每年就提供5亿美元无偿援助。

可以说，如果把联合国不同机构的项目支出加总起来，联合国发展系统与世界银行的重要性很难区分。我提到这些并不是因为我认为国际金融机构不重要，我只是用这个例子来发问，比如之前提到过的战略问题是否被系统地进行检测，现行部委之间的协调机制（如中国外交部—中国商务部—中国财政部，这些机构共同负责）是否有效并起到它该起到的作用。既然中国追求发展其与联合国的关系，追求发展其软实力，我认为我们需要重视这些问题。

中国为何需要借力于联合国？这将如何使中国受益？尤其现在中国正在努力完成2015年千年发展目标，并向2015年后的发展议程继续前进。联合国开发计划署执行委员会近期批准了2014—2017年的战略计划。该战略计划对上述问题进行了有价值的探讨，并将联合国开发计划署定义为：

（1）一个公认的中立方，在重要发展议题的对话和合作上是一个公正的推进者；

（2）在国家层面上是长期合作的可信赖的伙伴，并在繁荣期和萧条期维持此关系；

（3）运用所有发展领域上的专业知识，并能够在不同国家与地区的普遍共性和重要区别上灵活应对；

（4）有能力对实际的发展问题做出应对，包括复杂的、多边的和在各个社会系统中具有独特特点的发展问题；

（5）一个能够在关键的经济、社会转型、环境可持续发展和民主治理等议题上提出建议的合作伙伴，为这些问题提供解决方案和能力建设；

（6）有强大的运营能力，能适应多种多样的条件；

（7）充分利用联合国开发系统的资源，支持其他国家的发展。

很明显，上述联合国开发计划署的比较优势可以帮助确保中国的贡献和援助资金更可靠并且更有价值地得到使用。与联合国合作还有助于中国的对外援助有效地利用联合国使用的一系列标准和制度，提高中国的能力，并且减少我们不时在媒体中看到的对中国的批判。中国应当把联合国发展系统视为一种资源。我认为这并不仅是在人道主义援助方面的议题，在发展合作上也是如此。现在的挑战是：需要找到适宜中国的合作方式，双方对联合国的附加值有共同的认可，同时通过试点建立对联合国的信心。我很高兴联合国开发计划署和中国商务部在此方向上已取得显著进展。

我们来简略地看看传统援助国是如何根据机构的效益和效率来使用其多边渠道帮助它们自己执行双边援助。根据我们对经济合作与发展组织数据的分析，在日本，约40%的援助是通过多边渠道进行的，在英国则是37%，韩国为26%，美国为17%，经济合作与发展组织国家发展援助委员会的平均值为30%。

在中国提供发展援助的国家中，一个常见的问题是中国并不积极参与国家层次的多边发展对话。为什么会这样？中国白皮书中提及的一些原则或许能提供部分解释。中国可能视这些为中国并不完全赞同的巴黎或釜山进程有关援助效率方面的努力的一部分。中国也可能认为，其援助活动已经充分与东道国政府协作，无须通过多边论坛来进一步讨论。然而，中国很可能忽略了一些细节：（1）这些发展对话毫无例外是由东道国政府主办或协办；（2）虽然中国确实与东道国政府已有协调，但大多数的其他合作伙伴并不了解中国的计划，信息的缺失又往往会导致各方对中国意图的猜疑；（3）中国错失了让其他合作伙伴了解其目标、政策、贡献的机会，以及将中国打造成一个结果导向的、富有建设性的发展伙伴的机会。在我看来，中国在援助效率问题上的立场不应该阻碍其积极参与国家层次的多边对话。联合国开发计划署一直以来都与这些对话有着密切的联系，并随时愿意为中国提供一切所需的支持。

随着中国在多边场合中的自信日益增加，中国需要打造一支专业的、熟悉不断变化的参与规则和多边援助实践的精英队伍。中国的援助大部分仍将在双边领域展开。双边和多边援助都要求中国具备符合条件的人才和有效的机构。在人才方面，联合国能提供丰富的培养中国青年志士的土壤。事实上，这也将有助于增加联合国机构内中国工作人员的数目，并且在政府中培养一批熟悉国际实践、了解联合国组织文化的年轻专业人员。目前，在联合国秘书处系统中工作的中国人共有460名，仅占整个联合国职员的1.09%，与中国缴纳的联合国会费不成比例。在现有的460人中，仅约有35%（160人）是非语言类的专员或管理人员，其中仅10人左右达到了高层（D1及以上级别）。所有其他安理会成员国的工作人员都远远多于中国，包括在联合国高层。

联合国开发计划署目前设有一个初级职业官员项目 （Junior Professional Officer, 简称JPO项目），以培养年轻的专业人员（P1/P2级别）。联合国经济和社会事务局为秘书处设立了相似的项目。这些项目主要由经合组织成员国资助，用以支持本国年轻人在联合国工作。过去，中国因各种原因包括成本问题而没有加入。而如今，中国驻外外交官的费用已经与JPO的成本不相上下。中国政府完全有能力对自己的JPO项目提供财政支持，但这需要认识JPO项目的价值。在这里，日本的经验值得借鉴。 在过去十年中，日本支持了近300名JPO官员到联合国各机构工作，其中一大部分在开发计划署。统计数字表明约50%的JPO官员会留在联合国，其他则会进入政府或私营部门。在过去十年中，由于JPO项目的支持，日本在开发计划署中的职员人数有了显著增长。尼日利亚也看到了JPO的价值，并决定资助本国的JPO项目。我们目前正在招聘尼日利亚的第一批JPO。

我要说的是，中国需要新一代年轻人，把中国的对外援助带领到一个新的高度。对此，联合国、世界银行及其它多边组织可以提供相应的帮助。联合国有一个青年专业计划考试，联合国开发计划署也正在考虑实施招募更多P3/P4级别员工的新计划。联合国开发计划署还与中国商务部建立了工作借调合作。诸如此类的合作无论对于中国还是联合国都是双赢的，并且能够提高中国的话语权以及软实力。但是，一切成效都需要时间的检验，我们必须从现在就行动起来。

我相信现在需要对制度层面进行重新评估。正如我之前所提到的，当下的问题是谁能站出来争取更多的多边发展援助。与此同时，也许提供援助的中国机构数量太多，它们不能很好地协调合作，不能产生实际的影响力。而在我所知的大多数国家中，外援更多地由少数几个核心机构负责。相应的问题是如何把贸易投资和发展援助区分开来；另外，如何在某些情况下提供贸易性和投资性的援助。若想要实现这一点，则需要不同的机构和经验。

如今，很多挑战仅凭中国的一己之力是难以解决的。通过与联合国（包括联合国开发计划署）的合作，中国将有能力实现其区域影响力，如如何应对小岛与发展中国家、不发达国家转型、中等收入陷阱等一系列问题。由于时间关系，希望在下次的会议上，我们能够得到所期望的答案。

联合国致力于与中国合作，共同探索新的合作机会和更深层次的合作。重新审视中国多边援助的途径，以加强中国作为国际发展领袖和国际体系中负责任的大国的声誉和地位，将对中国大有裨益。现在，中国需要更多地投资于年轻人，为将来培育一代能够管理并执行中国未来援助项目的专业人员。积极行动，更待何时！

非常感谢。